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電力改革——有待明確的與需要進一步討論的

時間:2015-04-02 15:22:00  瀏覽次數:

   日前,《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9號文)全文終于正式公布。在此之前,政府部門不斷就改革的方向與要點進行解釋與溝通,電力行業以及媒體的不斷跟進與更新,使得全社會對這一改革動向的關注程度不斷增加?,F在,這一客觀上將指導未來若干年(盡管具體時間表仍不清楚)電力體系改革方向的“頂層設計”文件已經沒有懸念。

 
    那么懸念就變成了:基于既有9號文的意見,電力改革如何從方向變成行動,作用于電力體系的產業組織、行業管理、運行機制規則與政策;在這一過程中,需要秉承何種價值標準,以判斷“好”還是“不好”;有哪些需要進一步明確或者討論的問題,將潛在地影響電力改革推進的成效與目標的實現。這將是本文討論的主題。
 
    9號文包含了體制改革之外的諸多內容
 
——9號文包含的內容林林總總,覆蓋了不僅是體制機制,而是整個電力行業發展的幾乎全面,特別是明確了很多的鼓勵與限制性的政策措施,解決市場失靈或者市場臨時缺位的問題,更像一個“大規劃”。嚴格地講,有相當一部分內容跟電力體制改革(組織、運行與規制)并沒有直接關系。比如對分布式能源的鼓勵政策。無論是優先上網還是優惠電價,其基本的依據在于這類技術目前的高成本,以及可能的下降潛力,需要政策措施啟動這一下降過程,否則這類技術是無法進入市場的,從而造成“死鎖”。這屬于政府政策手段消除市場失靈的范疇。
 
——電力體制改革與這些體制改革之外問題的關系,可以分為三類。它可能有助于此類問題的解決,或可能與這些問題完全無關,抑或可能會使這些問題變得棘手而必須輔以額外或者補充性的政策措施。但是,電力體制改革之于這些問題,最多只能算伴生影響(side effects)。
 
——第一類問題典型的,比如各種可再生能源與高效機組的優先上網問題。如果建立了有效的電力競價市場,那么這些機組具有可變成本低的特點,將在競爭性的調度體系中擁有優先地位,特別是在波動性可再生能源占比還不大的情況下。如果有了電力競價市場的基礎設施,那么調度順序的問題就不需要事先的“定位”排序了。另外一個例子是高耗能產業更合理的布局,轉移到資源富集地區的發展問題。電力市場的建立有望糾正電價的扭曲,消除對資源富集地區電力消耗的歧視,將高耗能配置到發展成本更低的地區去。
 
——第二類問題比如節能減排目標與政策的實施。節能是解決能源安全的問題,減排是解決環境排放超標與損失的問題,這二者都是市場失靈的部分,需要政府額外的政策與措施,比如加稅以反映實際的社會成本,以及提高排污標準減少排放。這屬于糾正市場失靈的問題,顯然不是市場本身建設的范疇。另外一個例子是風電的優惠標桿電價支持體系,這也是克服市場失靈的政策手段。
 
——第三類問題比如規劃的角色與作用。改革涉及的主體越多,顯然過去那種大一統、無所不包的電力規劃的可應用性就越低。因為每個主體都具有自主決策權,如果這一決策權并不影響其他人的成本與收益,那么這種權利就應該得到尊重。在筆者看來,具有巨大外部性影響的主干電網規劃如何實施,是一個需要額外解決的問題。因為它涉及到電力系統的基本形態與電力流走向,具有很大的社會經濟與投資決策影響。除此之外的所謂“統籌規劃”,必要性似乎并不明顯,也很難具有可行性。
 
——總之,在電力改革這個問題上,并不是正確的事情,就是需要體制改革去做的;而電力體制改革可能帶來一些新的問題,但是這些問題的解決需要額外的政策,也并不意味著改革本身是有問題的,需要推倒重來。體制機制的改革,主要在于建立市場運行的基礎設施、規則與監管能力;而不同的政策措施,著眼于解決市場失靈或臨時缺失條件下不同的政策目標。相比動輒就需要“統籌”的說法,這一“分工”與著力點的明確,更能接近市場與政府運行的合理邊界。
 
有待明確的事宜之一:電力改革成功的標準是什么?
 
——電力改革涉及到發電、輸電、配電、調度、售電與用電等多個方面,改革的實施路徑、工作組與時間表將陸續建立??梢灶A見的,這將持續比較長的時間。
 
——開放電網、公平接入無疑是這一改革文件的亮點之一,但是這一工作更像是個過程,并沒有明確的目標。
 
——電價形成機制、市場化交易涉及到基礎設施的建設,需要很高的能力與細節設計,并且受到諸多電力行業內外因素的影響,就此設定成功的標準很難。
 
——售電側放開單獨本身可能力度遠遠不夠,其市場發育的競爭者——電網同時具有輸、配電業務與售電業務,關聯交易的存在可能性很難保證市場競爭的公平性。對輸電網資產實施財務核算、功能與所有權方面的分離(unbundling)改革現在看來還比較遙遠。
 
——那么有沒有一個相對簡單、容易被決策者與公眾理解的目標呢?筆者的建議是,將若干年后的電價水平作為改革成功與否的目標。
 
——筆者的研究團隊過去兩年對我國的電價水平及其形成中燃料、發電、輸配端、稅負等因素的貢獻進行了全面的分解研究,并進行了國際比較,得出三個基本的結論:
 
——(1)中國電價水平相對于其效率前沿,偏高。特別考慮到我國裝備制造業的成本及其低廉,占電源主體的煤電、水電等設備的單位千瓦成本只有歐美國家的1/2甚至更低,但是其電力終端稅前價格并不低。通過電力體制改革釋放改革紅利,可以有效地降低電價,也是電力用戶集中的訴求。這是電價形成機制方面的含義。
 
——(2)中國的電價水平,相對主要發達國家,偏高?;趨R率轉換價格的比較,可度量(并且只可以)可貿易部門面臨國際均一產品價格的能源成本與競爭力問題。在這個方面,我國主要可貿易部門的電價水平已經比美國高出50%以上,比歐洲享受可再生能源附加豁免、增值稅返還的大工業也高出不少?;诰用裰С鲐摀慕嵌?,消費同樣的電力,其占可支配收入的比重要高,這是影響居民生活水平的提高與福利水平不斷擴大的一個因素。從這個角度,中國的電價是貴的。
 
——(3)中國電價水平相對于其可持續發展目標,比如能源與環境資源使用的長期稀缺性,偏低。不同于前二者屬于實證研究的結論,這一條屬于“規范”意義上的政策建議。未來需要額外的政策手段(通常是資源稅或者消費稅)抬高價格,抑制消費。并利用這部分政府收入,支持“好”的方面(比如居民收入、其他消費)的稅收減免,取得多重的政策紅利。
 
——現在的問題是:政府的政策手段并沒有歐洲那樣強度的體現(稅率還大大低于歐洲的水平),而總體終端價格也就比歐洲低10%甚至比肩了。關鍵的問題是:通過改革,提高產業效率;把價格搞正確,消除大部分的價格扭曲。有些扭曲是額外的政策目標的需要,但是其理由必要要足夠充分。
 
——基于這種投入產出的效率現狀,筆者傾向于認為,將總體電價水平的實質性下降作為電力改革成果的標準將是合適的。從操作上來講,美國的電價水平,各種稅負比例較低,市場發達流動性強,是一個很好的參考指標。一般國際上將美國的終端價格水平,作為其他國家能源價格存在補貼或者重稅的參考基準??紤]到世界能源價格日益具有聯動性,我國電力改革的成功標準,似乎可以設定為上網電價低于美國5%-10%左右,終端稅前電價水平始終低于美國10-20%左右?;谕度胍氐膬r格水平,這也是完全可以做到的。而稅后的電價水平,取決于稅負與各種基金的大小,不具有時間上的穩定性,不宜作為標準。
 
有待明確的事宜之二:連續區間的指標如何基于明確的價值標準確定?
 
——9號文中出現了諸多的原則性表述,比如跨省跨期電力交易要“經濟、節能、環保、安全”等等。這些指標有非常高密度的體現。但是,由于這些指標并不存在二值選擇,而是在一個連續的區間上,這些指標全部都需要參考性,以表達明確的意義與信息含量。參考系的選擇,比如相對于歷史水平的變化,發達國家的水平等等。這些都需要進一步明確,以確定相應的“政治性”標準。
 
——在這個方面,明確的價值標準,也就是判斷什么是好,什么是不好的價值標準必須顯性化,以最大程度的減少自由量裁。以“節能減排”為例,是不是能節能減排就好,或者越多越好?答案顯然是否定的。節能的意義只在于減少能源安全的擔憂,以及跨期的稀缺性。減排的投入如果大于了由于減少排放帶來的損失減少,那么整個社會的可支配資源是下降的,總體福利意味著損失。
 
——如果能源是當地最不稀缺的資源(比如內蒙、云南資源富集地區),外送出去輸送成本也非常高昂,缺乏競爭力,那么本地發展高耗能將是最好的選擇,即使高耗能本身的效率低一些。高耗能多耗能,跟人力密集型工業多耗人,并沒有性質上的區別。
 
——在政策的公開討論中,價值標準的明確無疑是前提。以霧霾治理為例,核電、水電與遠距離輸電都被認為可以減少中東部的霧霾,這是這些方案可行、奏效(effectiveness)的方面。但是,僅僅講一個(或者幾個)優點,即使這個優點從事實判斷角度是正確的,也并不能證明這個東西就是應該去發展,去做的,去作為減排跟應對“霧霾”的藥方。為什么一個優點就能說明它是必要的,那講一個缺點是不是就能把它否定掉?同樣是一個(或者幾個),為什么效力如此不同?
 
——最根本的問題在于,“能減排就是好”顯然不是一個合格的價值標準。否則按照這個價值標準,應該把所有能源設施都關了,減排最徹底。但是,顯然這是荒謬的。
 
——明確的價值標準需要應用在各種原則上,確定相應的“政治性”標準或者目標。這需要體現在9號文提及的“具備條件的地區”、“公平規范”、“價格合理”等等表述中。
 
    需要進一步討論的事宜:新的市場與產業環境下如何做規劃?
 
——綜合資源規劃(Integrated resource planning, IRP)是發達國家上世紀70年代以后興起的,應用于電力行業的一種基于系統成本最低的整體規劃方法。但是,這一方法論的實踐時間并不長。在主要的發達經濟體,北美與歐盟國家,90年代以后陸續迎來了電力的放松管制(Deregulation)、市場化或者叫自由化改革(Liberalized power market), 其核心的目標在于通過電力系統發、輸、配、用一體化體系的拆分,培育更多的市場競爭主體,以提高電力部門的效率。
 
——在市場主體眾多、分散決策的制度安排下,直觀的看,大一統的綜合資源規劃有點失去“可行性”的感覺。事實上,在智能電網提出之前,上世紀末與本世紀初,發達國家對此有諸多的研究與論述,討論綜合資源規劃的適用性以及可能的方法論改造問題,比如涉及到更新的IRP流程與方法等。最終的結果,是這種規劃方法僅用于仍舊管制的電網系統,以及具體的項目層面。
 
——這些討論,在智能電網的概念與進展出現,整合了諸多的需求側、自動化與通信先進技術之后,又多了一些角度與演化的方向,比如從社會規劃者模式(social-planner)到演化模式(evolutionary)。
 
——我國開展綜合資源規劃以及與之相關的電力需求側管理等工作的時間也非常早,在研究、行業實踐、評估方面具有很多的經歷與經驗。應該講,從方法論上,綜合資源規劃是社會規劃者(Social planner)的思路,以一種整體優化的思想來實現電力系統成本最小的目標,同時滿足各種物理、經濟、環境等約束。這與高度依賴中央計劃的計劃經濟存在方法上的共通性,我國實踐起來頗有“駕輕就熟”的感覺。但是,目前我國的電力部門也已經實現了廠網分開的改革,廠與網、廠與廠已經是各自獨立決策的市場主體。最高程度的“大一統”在產業組織上已經不存在,電網環節的“大一統”也將打破。
 
——在這種情況下,在多大程度范圍內,用何種規劃的方法,來制定并實施電力規劃,無疑是個開放的問題。要使規劃變得科學,與市場的運行機制相容,能夠解決市場存在的失靈問題,但又不干涉各利益群體的正當權益,以下幾個問題是亟待進一步討論的:
 
——1. 本質上,一個獨立市場主體的決策為什么需要讓渡給規劃者?這需要明確的標準。規劃的統一程度,完全應該基于獨立決策的成本與收益是否與社會的成本與收益一致的標準。如果二者是一致的,那么就沒有必要將獨立決策讓渡給社會決策。過去的很多規劃,尤其是產量方面的規劃,往往成為侵犯企業自主經營權的行政干預。這種規劃是亟待廢除的。
 
——2. 限于時間與精力,統一規劃如何保證合理性,如何充分利用信息?但與此同時,規劃面臨的現實不確定性是固有的。如何在規劃的合理性與規劃的嚴肅性之間取得平衡?
 
——3. 從規劃的制定、頒布、實施、更新,以及可能爭議的解決,需要怎么樣的公眾、利益相關群體的參與?
(來源:中國能源報)
 

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